Utanför systemet!

Det är dags att punktera bilden av socialbidragstagaren som en listig skurk som lever gott och dränerar det allmänna på enorma summor. Den typen står att finna någon annanstans.
Det är i stället ungdomar, ensamstående mammor och invandrare som tonar fram som typiska socialbidragstagare i Tapio Salonens doktorsavhandling.

Närmare en miljon människor står utanför sjukförsäkringen. De är nollklassade. Drygt 300 000 saknar arbetslöshetsförsäkring. Antalet föräldrar som bara får föräldraförsäkringens garantinivå (60 kronor per dag) har fördubblats sedan mitten av 80-talet. Var femte person i arbetsför ålder saknar ett fullgott grundskydd i livets sårbara skeden och det är dessa som hänvisas till socialbidragets behovsprövning.
EU-ländernas mönster av marginaliserade grupper håller på att slå igenom även i Sverige. De grupper som i eu-länderna trängs undan är exakt samma grupper som nu dominerar det svenska bidragssystemet. Det är ungdomar, ensamma mammor och invandrare.

Vi trodde den svenska välfärdsmodellen var unik. Men den höll bara så länge full sysselsättning var det övergripande samhällsmålet. Trygghetssystemet har glidit över till en prestationsmodell, där individens meriter på arbetsmarknaden blir avgörande även för positionen även inom välfärdssystemet. Kvalifikationskraven i de prestationsbaserade socialförsäkringarna är så snarlika att den som inte kommer in i ett av trygghetssystemen faller utanför allihopa.
Debatten om vägvalen i den svenska välfärdspolitiken under 90-talet kan inte grundas på föreställningar som formulerades på 60- och 70-talen. Den växande klyftan mellan de som är inne i välfärdssystemet och de som är utestängda kräver nya samhällslösningar.

Hur vi bemöter och ser på människor som har svårt att försörja sig själva har i alla tider varit en känslig indikator på samhällets mentala tillstånd. I synen på den fattige kan ideologiska och moraliska tongångar höras. Sedan början av 1800-talet kan ett cykliskt mönster spåras.
I tider av ekonomisk nedgång och stagnation har utpekande och distansering av den fattige varit legio. Ifrågasättandet av både understödstagarens hjälpbehov och av fattigvårdsapparaten ingår i detta återkommande scenario. "Den sociala frågan" på 1830- och 1840-talen och debatten om "understödstagarandan" på 1930-talet är exempel på detta mönster (se t ex Höjer 1952, Pettersson 1983, Lundström 1986, Wallentin 1989). Vid den förra lågkonjunkturen i 1980-talets början återkom samma tema — socialbidragets legitimitet ifrågasattes och inom socialvården lanserades med kontrollerande arbetsmetoder, som till exempel Albymodellen.

Genom att både fattigvårdsapparaten, socialtjänsten och de hjälpta misstänkliggörs skapas en moralisk distans till de grupper som får hjälp av samhället. Ett klassiskt syndabockstänkande. Måltavlorna — de sociala myndigheterna och bidragstagaran — är båda tacksamma offer. Bidragstagaran genom att de saknar makt och inflytande i det offentliga samtalet. De sociala myndigheterna genom att de är bakbundna av tystnadsplikt och att de har en oförmåga att bidra med analyser bortom det enskilda fallet.
Uppmärksamheten riktas således mot de sociala myndigheterna och bidragstagarna och bort ifrån de samhällsförhållanden som skapar ojämlika levnadsförhållanden. Folkliga myter och ideologisk styrda populäruppfattningar florerar.
I min forskning om sambandet mellan socialbidrag och försörjningsvillkor har jag ofta slagits av vilken genomslagskraft vissa frågor och vissa grupper får i det offentliga samtalet medan andra helt vitala aspekter i välfärdsutvecklingen kommer i skymundan. Dagens offentliga debatt präglas av hur välfärdens A-lag har det samt syndabockstänkande och hur socialtjänsten ska hantera de hjälpsökande.
Man talar gärna och länge om vilka effekter som förändringar i välfärden får för de grupper i samhället som redan befinner sig i trygghetssystemet. Den välfärdspolitiska debatten har under 90-talets början till stor del handlat om hur karensdagar, försämrade ersättningsnivåer och liknande förändringar slår mot befolkningsskikt som har arbete och som är inkomstförsäkrade vid sjukdom, barnafödande, arbetslöshet och andra ekonomiskt sårbara perioder. De grupper i samhället som står utanför har mer eller mindre glömts bort. Myten om den unika svenska välfärdsmodellen frodas.

Varför allt fler inte kan klara sin försörjning utan tvingas söka socialbidrag är en fråga som också vridits och vänts på. En kör av ekonomer och skribenter hävdar att den svenska krisen i första hand ska ses som en utgiftskris för staten som alltför frikostigt fördelar skattemedel (se t ex Isaksson 1992, sou 1993:16, Söderström 1994).
Kanske har journalisten Anders Isaksson uttryckt denna hållning tydligast. Grundproblemet, enligt honom, är att "ständigt fler och fler sugs in i systemet och görs - eller gör sig - beroende av offentliga omsorgen" (Isaksson 1992:40-41). I en senare artikel (1993) tar Isaksson steget fullt ut och karaktäriserar den svenska "folkhemsfattigdomen" som en lyxvariant och att bidragssökningen kan ses som en effekt av bidragssystemet i sig.
Dessa tongångar är välbekanta och kan spåras tillbaka till 1930-talets debatt om "understödstagarandan". De bygger på samma ideologiska tankegångar som 80-talets nyliberala strömning i de anglosaxiska länderna (med förgrundsgestalter som Lawrence Mead, Robert Nozick och Charles Murray). Lika lite som nyliberalerna i usa kunde påvisa att det verkligen var så att fattigdomsökningen kunde hänföras till hur hjälpsystemet var konstruerat har dessa svenska efterföljare påvisat några hållbara empiriska stöd för sina teser.

Ytterligare ett kärt tema i debatten är hur socialtjänsten ska agera mot den som söker hjälp. I tider av ekonomisk tillbakagång och ökad skaror av människor som söker sig till socialtjänsten träder alltid en mer restriktiv och kontrollinriktad policy fram. Så ock denna gång.
Allt fler kommuner drar ner på normbeloppen och inför olika restriktioner för hur länge bidrag kan beviljas. Ett exempel är den så kallade Uppsalamodellen (Rönnlund 1992). Dess till synes förtjänstfulla aktiva metodik blir kommunernas åtstramningssituation ett lämpligt verktyg att jaga kostnader. I spåren följer risker för myndighetsmissbruk (se artiklar i Socionomen under 1993) och felriktade krav på dem som söker bidrag. Att tvingas söka åtta arbeten om dagen som man omöjligen kan få stärker knappast den arbetslöses situation. Eller att skicka ut bidragstagarna på soptippar för att plocka papper. Det som gör denna fråga brännande just nu är att Kommunförbundet (1994) sprider denna modell aktivt. Den beskrivs som framgångsrik (läs: kostnadssänkande för kommunerna) utan att presentera vederhäftiga studier som styrker detta.
Uppsalamodellen och liknande metoder förstärker ett individualiserat synsätt på hur ekonomisk sårbarhet uppkommer och vidmakthålls i vårt moderna samhälle. Socialtjänsten bidrar därmed till att omvandla ojämlika förhållanden i samhället till mera hanterbara individualiserade "sociala problem".

Det är egentligen inte mycket som har hänt sedan 1930-talet i synen på fattiga. Dagens offentliga debatt, liksom myndigheters, politikers och forskares sätt att närma sig frågorna, domineras av olika föreställningar om den enskilde bidragstagarens egenskaper och förmågor. I mytbilderna hittar man a-lagaren på torget, arbetsskygga ungdomar, den kalkylerande invandraren och den slarviga ensamma mamman. Bilden av den tvivelaktige bidragsmottagaren som ligger samhället till last tycks vara djupt rotad i den svenska folksjälen. Och under kärva ekonomiska tider skapar dessa myter en verkningsfull distans till resten av befolkningen.

Hur förhåller sig myterna till verkligheten? Hur fungerar vårt välfärdssamhälle — egentligen? Låt oss för ett ögonblick höja blicken från den slarviga ensamma mamman i förorten och den svartjobbande byggnadsarbetaren som får hjälp med hyran och titta på vilka grupper av människor som får socialbidrag. Låt oss förflytta perspektivet från individen för att i stället granska strukturen.
Fem procent av befolkningen får årligen socialbidrag i Sverige. Denna andel har i princip varit oförändrad sedan 1800-talets början. Däremot har det skett en dramatisk förändring av vilka grupper av människor som får socialbidrag. Det har skett en förskjutning från sjuka och handikappade till friska personer, från hjälp på ålderns höst till yngre.
En avgörande fråga för hur man ska utforma systemet är om det är samma grupper som får bidrag år efter år eller om det är en stor genomströmning av människor. Om det bara handlar om en liten avvikande del av befolkningen som i åratal lever på socialbidrag, kan en lösning vara att hitta mer individuellt inriktade rehabiliteringsinsatser. Men om det är många människor som får hjälp under kortare perioder i livet måste rimligen lösningen se annorlunda ut.
Genom att studera socialbidraget på hushållsnivå för samtliga bidragshushåll i fyra kommuner under en följd av år mellan 1983-92 kunde socialbidragets utbredning i befolkningen kartläggas (Salonen 1993). Denna longitudinella forskningsinsats har inte tidigare gjorts i Sverige, däremot bland annat i usa och Tyskland.
Mer än var fjärde Malmöbo fick socialbidrag någon gång under de gynnsamma åren 1983 till 1989. I de tre andra undersökta kommunerna var andelen lägre. Uppskattningsvis fick var femte svensk någon gång under 80-talet socialbidrag. Närmare två miljoner personer hänvisas till socialkontorens behovsprövning. Detta visar att socialbidraget knappast är ett samhälleligt utkantsfenomen. I stället har allt mer kommit att bli tillfällig hjälp för många i sårbara skeden och omställningsperioder i livet; i övergången från utbildning till arbete, byten av arbeten eller utbildningar, vid familjesplittring etc.

Empiriska undersökningar visar att det är ungdomar, ensamförsörjande föräldrar och invandrare som är klart överrepresenterade bland socialbidragshushållen.
Genom att följa hela ungdomskullar från 18 till 24 års ålder kan man konstatera att var fjärde ungdom har fått socialbidrag vid något tillfälle innan 25 års ålder. Det varierar mellan olika ungdomskullar men i extremt utsatta kullar hade närmare 40 procent fått socialbidrag före fyllda 25. Dessa ungdomar hade i mycket liten utsträckning inkomster från eget arbete eller från olika trygghetssystem.
Familjer med en försörjare (oftast kvinnor) har blivit en alltmer ekonomiskt sårbar grupp. En majoritet av ensamförsörjarfamiljen måste under 80-talet förlita sig på socialbidrag under kortare eller längre perioder. Upp emot 40 procent ensamföräldrar fick socialbidrag 1990. Sedan arbetskraftsinvandringen tog fart på 60-talet har de utländska medborgarnas andel av socialbidraget ökat. Under 80-talet har ökningen främst gällt nyanlända asylsökande och flyktingar. Lokala studier visar att en relativt stor andel av flyktinghushållen inte lyckats bli självförsörjande under den första introduktionsperioden. Mer än hälften av de flyktingar som anlände till Malmö 1984 var fortfarande 1988 mottagare av socialbidrag (Laukkanen 1990). De förhållanden som beskrivits ovan gällde innan arbetslösheten ökade rekordartat 1992.

Hur ska vi förstå att socialbidragstagarna fortsatte att öka trots att det var högkonjunktur under 80-talets andra hälft? Det tidigare sambandet mellan arbetslöshet och socialbidrag bröts (även om flyktingarnas socialbidrag räknas bort) och nya mönster tycks bryta fram.
Det som förenar alla de grupper i befolkningen som har svårt att försörja sig är att de har en bräcklig förankring på arbetsmarknaden, de har otillräckliga ersättningar från trygghetssystemen och de saknar stöd från familj och vänner.
Den markant försämrade arbetsmarknaden under 90-talets början har inneburit att behovet av socialbidrag har rusat iväg. Mellan 1990 och 1993 ökade kostnaderna för socialbidraget från 4,7 miljarder kronor till näsan 9 miljarder kronor, det vill säga nästan en fördubbling.

Det är nu 65 år sedan Per Albin Hansson formulerade den i svensk politik så betydelsefulla folkhemstanken (Hansson 1929). I grunden byggde den på en idé om gemenskap mellan den framväxande välfärdsstaten, marknadskrafterna och folket. Efterkrigstiden har dominerats av storskaliga lösningar "ovanifrån" av de två systemsfärerna. Först med betoning på kollektiva välfärdsordningar och sedan på individualistiska marknadslösningar.
Från divergerande ideologiska utgångspunkter betonas allt mer behovet av en renässans för lösningar "nerifrån", med skiftande kodord som civilt samhälle och självbestämmande.
Ur hushållens försörjningsperspektiv kännetecknas det moderna mönstret av mobilitet och föränderlighet. Människors levnadsöden är inte förutsägbara på samma sätt som förr.
Tidigare generationer kan inte stå som självklara förebilder för ungdomen eftersom levnadsbetingelserna ser så annorlunda ut.Klassmönstrena förändras men skillnader mellan olika gruppers livsvillkor består. Dessa mönster i övergången från ett postindustriellt Sverige skildras med varierande komposition (t ex färska bidrag från Arvidsson m fl 1994, Fritzell & Lundberg 1994).
Jag nöjer mig i detta sammanhang med att lyfta fram några fördelningspolitiska aspekter som onekligen har betydelse för förståelsen av moderna försörjningsvillkor.

Något grundläggande håller på att hända med sysselsättningen i Sverige och i västvärlden. En miljon arbetare har försvunnit inom privat produktion sedan 60-talets mitt (Ingelstam 1993). Sysselsättningen i Sverige har totalt hållits uppe tack vare att den offentliga tjänsteproduktionen ökade. Kvinnor förvärvsarbete saknar motstycke i omvärlden och ligger numera på samma nivå som männens.
1990 inträffade ett trendbrott. Sysselsättningen minskade för första gången i efterkrigstid med rika en kvarts miljon personer. Mycket tyder på att den nuvarande lågkonjunkturen är en blandning av både en återkommande cyklisk nedgång och en mer grundläggande strukturell omställning från ett industridominerat samhälle till en tjänsteproducerande arbetsmarknad.
Närmare en femtedel av arbetskraften står numera utanför den ordinarie arbetsmarknaden. En del permanent (förtidspensionärerna närmar sig 400 000) andra mer tillfälligt. Inkomstfördelningen har sedan 80-talets ingång förändrats. Allt fler befinner sig i extremt låga inkomstlägen liksom alltfler i extremt höga inkomstlägen (Fritzell 1992). De hushåll som kunnat öka sin totala förvärvsgrad (läs: hushåll med två vuxna) har kunnat behålla eller till och med öka sin levnadsstandard, medan andra har fått vidkännas en ökad ekonomisk sårbarhet.
Ett annat utmärkande drag tycks vara att familjers ekonomi är alltmer utgiftsstyrd. De binds i högre utsträckning upp till fasta utgifter och då i synnerhet bostadskostnaden. Den beräknades i genomsnitt uppgå till 30 procent av hushållens konsumtionsutrymme 1992 (sabo 1992). För hushåll som får socialbidrag är det numera inte ovanligt med bostadskostnader som överstiger både 40 och 50 procent av hushållskassan (Salonen 1993). Obalanser i hushållskassan uppstår mellan sviktande eller tillfälliga inkomster och fasta utgifter.

Grundtanken i socialförsäkringssystemet är att ge människor ekonomiskt trygghet under skeden av livet när man inte kan försörja sig själv på grund av sjukdom, barnafödande, arbetslöshet eller ålder. Socialbidraget var tänkt att täcka de eventuella hål som fanns i socialförsäkringssystemets maskor. Bara ett fåtal antogs falla igenom och dessa skulle då fångas upp av det behovsprövade socialbidraget.
Men hur heltäckande är det svenska socialförsäkringssystemet? De studier som finns (Marklund & Svallfors 1987, Salonen 1993) tyder på att allt fler människor faller utanför de socialförsäkringar som är uppbyggda efter en prestationsmodell.
Inom sjukförsäkringen har antalet personer med otillräckligt skydd, personer som helt saknar försäkringsklass (nollklassade) ökat från drygt en halv miljon personer 1980 till 900 000 personer 1992. Var sjätte person i sjukförsäkringen är numera nollklassad (Salonen 1992).
Inget annat land har en så väl utbyggd föräldraförsäkring i samband med barns födelse som Sverige (Metallindustriarbetareförbundet 1990). Antalet föräldrar som bara får garantinivån i föräldraförsäkringen (oförändrat 60 kronor per dag sedan 1987) har dock fördubblats sedan mitten av 80-talet (Salonen 1993).
Den försäkring som förmodligen betydde allra mest för att hålla familjer från fattigdom är arbetslöshetsförsäkringen. I ett längre tidsperspektiv har ett tydligt trendbrott skett i arbetslöshetsförsäkringens täckningsförmåga bland samtliga arbetslösa. Arbetslösa som saknar rätt till a-kassa och/eller kas, minskade fram till 1987. Därefter har deras andel av samtliga arbetslösa varit oförändrad, vilket inneburit en kraftig ökning av antalet personer utan något grundskydd vid arbetslöshet i samband med den dramatiskt ökade arbetslösheten i början av 90-talet. Antalet arbetslösa som helt saknade arbetslöshetsersättning 1992 uppskattades till över 300 000 människor (Salonen 1993). De kvalifikationskrav som inryms i den nya arbetslöshetsförsäkringen (sou 1993:52) tycks inte förändra denna trend.
Var femte person i arbetsför ålder, cirka en miljon, saknar numera ett fullgott grundskydd i livets sårbara situationer. De står utanför välfärdssystemet. De snarlika kvalifikationskraven i de prestationsbaserade socialförsäkringarna innebär att de som har en sårbar situation i ett trygghetssystem i regel också har det in andra socialförsäkringssystem. Dessa förändringar i trygghetssystemen tyder på att den svenska välfärdsmodellen inte kan betecknas som en institutionell välfärdsmodell längre, utan snarare en prestationsmodell, där individens meriter på arbetsmarknaden blir avgörande även för positionen inom välfärdssystemen.

Strukturer börjar skönjas. Samhällsmedborgarna kan delas in i två grupper: Å ena sidan alla de som har stabila positioner både på arbetsmarknaden och inom välfärdssystemet. Å andra sidan de som inte har tillräckliga meriter från arbetslivet för att kunna tillgodogöra sig trygghetssystemen. De befolkningsgrupper som under 80-talet och 90-talets början hade ett tryggt anställningsförhållande, höga ersättningsnivåer i socialförsäkringssystemet och en bra bostad har hamnat i en positiv spiral. Deras positioner i samhällets sfärer har stärkts. Mellanskiktet, arbetar- och tjänstemannagrupper som är etablerade på arbetsmarknaden, har behållit sin levnadsstandard eller fått det bättre. Däremot har människor med ofördelaktiga positioner i något eller oftast flera av försörjningssystemen fått en ökad ekonomisk och social sårbarhet.
Det svenska välfärdsbygget kan liknas vid ett läckande hus. Takpannor har flugit iväg och underhållet är eftersatt. I stället för att laga läckorna är vi fullt sysselsatta med att tömma de spannar som satts ut på golvet. Vi koncentrerar vår uppmärksamhet och energi på hur spannarna (lokala insatser av socialtjänst, försäkringskassa, arbetsförmedling etc.) ska vara konstruerade. Vissa föreslår att det i stället ska borras hål i golvet så att vi ska slippa tömma spannarna.
Den svenska välfärdsmodellen är inte alls så unik som många vill göra gällande. Så länge full sysselsättning var det övergripande samhällsmålet hade stora skikt i befolkningen en trygghet på arbetsmarknaden och därmed också i välfärdssystemet. Grundbulten i välfärdssystemen var den ständigt ökande sysselsättningsgraden (framför allt bland kvinnorna). När vi nu närmar oss arbetslöshetsnivåer i paritet med eu-länderna slår samma mönster av marginaliserade grupper igenom också här i Sverige. De grupper som i eu-länderna trängs undan är exakt samma grupper som nu dominerar det svenska socialbidragssystemet. Det är ungdomar, ensamma mammor och invandrare.

En seriös diskussion om vägvalen i den svenska välfärdspolitiken under 90-talet kan inte grundas på föreställningar och strategier för lösningar som formulerades på 60- och 70-talen. Den växande klyftan mellan dem som är inne i välfärdssystemen och de allt större grupper som är utestängda kräver nya grundläggande samhällslösningar. Mycket tyder på att det stagnerande industrisamhällets lösningar passar illa för den genomgripande samhällsomvandling som alla mogna välfärdsstater nu tycks genomgå.
I stället för att peka ut och moralisera över dessa människor som hamnar utanför behövs strategier som kan hantera de omvälvningar som pågår inom samhällslivets tre sfärer — stat, marknad och familj — och balansen dem emellan.

Referenser:

Arvidsson Håkan, Berntsson lennart, Dencik Lars (1994): Modernisering och välfärd — om stat, individ och civilt samhälle i Sverige.

Socialstatsprojektet 1994:1. City University Press, Stockholm.

Fritzell Johan (1992): Ojämllikhets- och fattigdomsutveckling under 1980-talet. Sverige i internationell belysning i inkomstfördelningens utveckling. Bilaga B till Långtidsutredningen 92. Finansdepartementet, Stockholm.

Fritzell Johan & Lundberg Olle (red. 1994): Vardagens villkor. Levnadsförhållanden i Sverige under tre decennier. Brombergs förlag, Stockholm.

Gaunt Louise (1987): Familjekretsen - bosättning, umgänge och omsorg. Statens instituti för byggnadsforskning, Gävle.

Hansson Per Albin (1929): Folk och klass. Tiden, Stockholm.

Höjer K J (1952): Svensk socialpolitisk historia. Stockholm.

Ingelstam Lars (1993): Tillväxtens falska profeter, Moderna Tider nr 36.

Isaksson Anders (1992): När pengarna är slut. Brombergs förlag, Stockholm.

Isaksson Anders (1993): den svenska fattigdomens (nya) betydelse. Moderna Tider nr 38/39.

Kommunförbundet (1994): En väg bort från byrån. Kommentus förlag, Stockholm.

Lukkanen Matti (1990): Flyktingmottagandet i Malmö, i antologin Flyktingarna och socialtjänsten. Sekr för Sociala studier 1990:1, Malmö.

Lundström Tommy (1986): Arbetslösheten och socialvården. Rapport nr 28, Inst för socialt arbete, Stockholms universitet.

Marklund Staffan & Svallfors Stefan (1987): Dual Welfare — Segmentation and Work Enforcement in the Swedish Welfare System. Research Reports No 94. Dept of Sociology, Umeå.

Metallindustriarbetareförbundet (1990): Sverige, EG och den sociala tryggheten. Skriftserie nr 2 1990.Pettersson Birgit (1983): Den farliga underklasssen. Almqvist & Wiksell International, Stockholm.

Rönnlund Eileen (1992): Socialt arbete — att se möjligheter. Almqvist & Wiksell Förlag, Stockholm.

SABO (1992): Vårt boende. Färsk statistik och historisk bakgrund. Sverige allmännyttiga bostadsföretag, Stockholm.

Salonen Tapio (1993): Margins of Welfare. Hällestad Press. Torna Hällestad. (1994): Välfärdens marginaler. Publica, Stockholm.

SOU 1993:16. Nya villkor för ekonomi och politik. Norstedts, Stockholm. SOU 1993:52. Ersättning vid arbetslöshet. Betänkande. Arbetsmarknadsdepartementet.

Stjernö Steinar (1985): Den moderna fattigdomen. Universitetsforlaget, Oslo.

Söderström Hans Tson (red. 1994): Välfärdsland i ofärdstid. Konjunkturrådets rapport 1994. SNS Förlag, Stockholm.

Wallentin Hans (1989): Svensk fattigvård under mellankrigstiden. Högskolan Östersund.

 

Tapio Salonen
fil dr i sociologi vid Lunds universitet